Mi Opinión

24 junio, 2013

INMIGRACIÓN



La iniciativa del gobierno de impulsar un cambio en la ley de migraciones, que acaba de entrar a primer trámite en el Senado, ha provocado diversas reacciones y críticas, tanto de organizaciones de inmigrantes como de entidades que les prestan apoyo, entre ellos el Servicio Jesuita a Migrantes. Un cuestionamiento principal y compartido por estas organizaciones es el criterio economicista de la reforma, en especial, la figura de una visa de trabajo temporal que facilitaría el ingreso de migrantes estacionales desde países cercanos, medida que estaría enfocada a proveer de mano de obra a la agricultura. 

Este solo punto de la reforma, aún sin ser el único que ha sido objeto de reparos, advierte de un diseño que piensa en los eventuales beneficios para un sector productivo y mucho menos en la integralidad de los elementos en juego. En 2011, 150 trabajadores paraguayos denunciaron que habían sido sometidos a malos tratos e ilegalidades por parte de una empresa agrícola ligada a un conocido empresario nacional. Los inmigrantes habían sido traídos a Chile para trabajar en labores agrícolas, pero las condiciones de vida y salarios estaban muy lejos a las supuestamente comprometidas. La fiscalía asumió el tema como un caso de trata de personas, algo que advierte sobre el riesgo de favorecer un sector productivo que probablemente no va a poder ser suficientemente fiscalizado. Si la ley avanza en este tipo de propuestas puede terminar impulsando malas prácticas, e incluso a darles un paraguas legal, con serias consecuencias tanto para los afectados como también para la imagen del país.

Al margen de ello, el proyecto de ley pareciera insuficiente en el reconocimiento de derechos migratorios y rigidiza la posibilidad de hacer cambios en el tipo de visado. De hecho, otro aspecto que es cuestionado es la necesidad de contar con visas de trabajo desde el país de origen, traspasando tareas desde Extranjería del Ministerio del Interior a la red consular. Este punto también debería ser analizado con cautela no sólo porque impone una nueva barrera a la migración, sino también porque se advierte que no hay una infraestructura consular adecuada y se requerirían establecer nuevos controles de gestión. En esta línea, en 2002 se denunció la venta ilícita de visas a ciudadanos chinos precipitando la renuncia del cónsul a cargo y un proceso judicial. El caso terminó siendo sobreseído en 2012, pero dejó de manifiesto que los controles administrativos habían sido insuficientes.

En general, la propuesta del gobierno viene a ser una adaptación más bien formal de lo que ha sido la política migratoria chilena desde mediados de los años cincuenta. El DFL 69 de 1953 que creó el Departamento de Migración justificó una política basada precisamente en criterios económicos. Entre otras cosas señalaba:

“…que no sólo la inmigración de carácter agrícola se hace necesaria en el país, sino también y principalmente la incorporación de elementos técnicos, pescadores, obreros especializados y artesanos”;
“…que el aumento de la población es un factor fundamental a la industrialización, porque aumenta el mercado de consumo interno”;
“…que necesitamos elemento humano de las características ya señaladas, porque el país se encuentra en un proceso de industrialización intensivo en todos los órdenes de la producción”.

En síntesis, el fundamento y origen de nuestro sistema migratorio daba cuenta de una mirada propia de la era de la industrialización, aunque obviamente ha habido adaptaciones en estos años que han ido asumiendo derechos de los inmigrantes. En este tipo de cosas hay que tener especial cuidado de no empezar a retroceder en aspectos sociales superados, basta señalar que el modelo de inmigración selectiva, que se trató de impulsar en Chile a mediados del siglo XX, también suponía explícitamente que “…contribuirá a perfeccionar las condiciones biológicas de la raza”. 

El Decreto ley 1.094 de 1975 que establece normas para los extranjeros en Chile, que sigue vigente, se caracteriza no tanto por un carácter restrictivo sino porque termina imponiendo una amplia discrecionalidad y no consigna los derechos migratorios que incluyen las legislaciones modernas. La Ley señala específicamente que “…las atribuciones que correspondan al Ministerio del Interior, para el otorgamiento de visaciones, para las prórrogas de las mismas y para la concesión de la permanencia definitiva serán ejercidas discrecionalmente por éste…” Art.13.  De esta manera y para efectos prácticos, la política migratoria podría variar sustantivamente no sólo ante un cambio de gobierno, sino con un director de servicio más proclive o más resistente al tema migratorio. El problema de la discrecionalidad es que se constituye en una expresión de discriminación, algo que precisamente está en el centro de la discusión de nuestra política interna en este período y que marca la agenda futura.

Aquí surge una cuestión fundamental, ya que si la reforma del gobierno se aprobara en las condiciones que está, es probable que quede rápidamente superada por los cambios sociales que demanda buena parte del país. Si transitamos hacia una sociedad donde se asumen un conjunto de derechos, es claramente inconveniente no sólo mantener el sistema migratorio tal como está, sino que contribuir a asentar una alternativa migratoria que no se equipara a otras políticas públicas podría constituirse en un despropósito.  

Otro aspecto del tema tiene relación con la aplicación de la ley. El sistema actual, marcado por una suerte de colapso permanente del servicio de extranjería, admite arbitrariedades y dilaciones casi kafkianas. Este tema no sólo afecta a los inmigrantes, sino que es un factor que desalienta a los empresarios para su contratación, tal como lo refleja un estudio reciente de la OIM.[1] Esto no es una crítica a los funcionarios de Extranjería ni propiamente al Servicio que, en muchos casos, no cuenta con personal suficiente ni recursos para atender los requerimientos actuales. Sin embargo, es importante considerar que una reforma que no da cuenta de las imprescindibles adaptaciones del Servicio es un cambio a medias. Aquí hay que evaluar el sistema de manera más integral conciliando lo legal, presupuestario y organizacional.

Hasta aquí advertimos tres pilares que deberíamos considerar frente al tema migratorio: uno es el establecimiento de derechos reconocidos y comúnmente aceptados en el sistema internacional para los migrantes; segundo, la conciliación de la política migratoria con otras políticas sociales; y tercero, una adaptación comprehensiva del marco legal y su aplicación. Un cuarto tema es cómo visualizamos el tema migratorio y sus tendencias, de tal forma de crear condiciones para una evolución que no provoque quiebres o retrocesos que afecten precisamente a los sujetos de migración. Este punto no es accesorio ya que al menos un pre candidato de la derecha sustenta o justifica una ley de inmigración restrictiva, en especial que limite lo que define como “migrantes ilegales” porque éstos estarían “… obteniendo fuentes de trabajo que podrían tener mujeres chilenas”. El precandidato también muestra preocupación por la creciente migración centroamericana y aboga por un modelo selectivo que, como vemos, se acerca peligrosamente a los criterios de la década del cincuenta.

Uno de los chilenos más reconocidos en el mundo, Roberto Matta, recordaba su éxodo hacia Europa en los años treinta y hacía el contrapunto sobre su situación de origen y el impacto de ese tránsito migratorio. El artista, que había salido como un tripulante de barco mercante, llegó a Liverpool donde literalmente no conocía a nadie. Roberto Matta recordaba que en Chile había sido objeto, hasta entonces, de “…una especie de respeto y de dignidad, y de cariño y de entusiasmo en cierta manera. Probablemente era uno de los que prometía o algo así…y de repente se convierte en cero, se convierte en un negro de Harlem en 1890. Más encima, en un negro del sur al que los negros del sur no lo quieren saludar tampoco”. Después de esa experiencia, y ya instalado en Europa, el artista incursionaría en la poesía de la mano de García Lorca y conocería a André Bretón, el fundador del surrealismo, decantándose finalmente por la pintura que lo llevó a la fama mundial. 

La anécdota nos habla de desarraigo, segregación y también de superación; se trata, en definitiva, de la vida y de personas que buscan su inserción en una sociedad distinta a su origen. Es eso lo que nos transmiten los jesuitas y que está en la base de sus reparos al proyecto y al discurso más corriente. Abrazar las ideas de la ultraderecha europea, que propende a la discriminación y la exclusión, no es el camino ni un aporte al crecimiento o desarrollo de la sociedad.

El 21 de Mayo pasado, el Presidente Piñera anunció un bono por tercer hijo nacido. La finalidad de la iniciativa, según se explicó más tarde, era la preocupación por las tendencias demográficas en el futuro próximo. El país envejece y la tasa de natalidad de hijos por mujer bajó desde el censo 2002 de 1,59 hijos a 1,45 en el censo 2012. 

El problema demográfico, que evidentemente no se soluciona solo con un bono, advierte de la necesidad de repensar y proyectar hacia dónde va nuestra sociedad. El Consejo Minero en su estudio sobre fuerza Laboral 2010-2020[2] circunscrito a esa actividad económica, consigna que el promedio edad en funciones de valor principal es de 42,3 años, en un área de trabajo que se caracteriza por las jubilaciones anticipadas en torno a los cincuenta años. En consecuencia, en esta década habrá un déficit permanente de personal especializado en la minería, ya que el Consejo estima que el 17% de la dotación de las empresas estará en condiciones de retiro de aquí al 2020. Este fenómeno no es exclusivo de la principal industria del país, por lo que es razonable considerar la inmigración en sus aportes socio laborales y en un horizonte de mediano o largo plazo, más que como una amenaza infundada al mercado laboral.

Otro elemento que es necesario mencionar es la conciliación entre las políticas migratorias subregionales. Estudios de la Organización Internacional para las Migraciones de la ONU destacan la coordinación que se viene dando desde 2000 en el marco de la Conferencia Sudamericana de Migraciones (CSM) y, más recientemente, el Foro Especializado Migratorio del Mercosur y Países Asociados (FEM).[3] Esta última instancia es la que promovió el visado Mercosur que facilita la inserción laboral de los ciudadanos de países miembros por el plazo de un año. En el caso chileno, si bien la iniciativa no ha sido ratificada por el Congreso, si ha incidido en que extranjería la aplique en cierta medida por la vía administrativa.[4] En este caso la discrecionalidad habría tenido un efecto positivo.

Esta coordinación y conciliación de políticas es muy importante, sobre todo porque la migración intrarregional es la más relevante y estructural. Chile ha pasado, junto con Argentina, Venezuela y Brasil, a ser parte del circuito receptor de inmigración, aunque porcentualmente la cifra de migrantes se ubica en poco más de 2%, bastante distante de otros países occidentales. No obstante, este hecho exige asumir que hay un cambio en proceso, algo que debe ser discutido en todas sus complejidades, sin ignorar su dimensión sociológica y cultural.

En materia de inmigración, nuestro país se ha quedado rezagado en el concierto sudamericano en muchos aspectos, en especial en el plano legislativo. La discusión de este tema requiere un tratamiento particularmente exhaustivo porque claramente no es una política proclive a cambios. Esto no se puede hacer sin la participación de las organizaciones y actores que tienen algo que decir en un tema que, como se ha dicho, abarca mucho más que intereses económicos y puede ser objeto de miradas prejuiciadas e incluso anacrónicas.

02 junio, 2013

Fin de la ley del cobre, entre el estancamiento y la falta de convicción



El financiamiento de las Fuerzas Armadas ha mantenido un modelo de asignación presupuestaria y de gestión, a través de la ley reservada del cobre, que no se condice con el estándar de un estado moderno ni con la necesaria transparencia que exige nuestro sistema democrático. La denominada “ley del cobre” asigna el 10% de las ventas de CODELCO para gasto militar, en una modalidad de recaudación directa que no tiene el mismo tratamiento o discusión que el resto del presupuesto público y que, por lo mismo, ha sido cuestionado por la OCDE desde 2004. Esta suerte de “piloto automático” del gasto de Defensa no tiene ninguna justificación plausible, excepto evitar que exista un marco de debate amplio e informado sobre un tema que es de incumbencia de toda la ciudadanía.
En 2009, la Presidenta Michelle Bachelet envió a la Cámara de Diputados un proyecto de financiamiento de las Fuerzas Armadas que se ponía a tono con la imprescindible modernización del sector y buscaba poner término a una ley, cuyo carácter de “reservado”, es de por sí cuestionable. La propuesta también era un paso natural, considerando que el propio Ministerio de Defensa había sufrido una profunda reorganización y la nueva estructura se orientaba a afianzar la masa crítica para evaluar y ponderar futuras adquisiciones militares. Durante el actual gobierno esta iniciativa sufrió algunos cambios, pero finalmente logró aprobarse en 2012, en primer trámite, con 107 votos a favor. Si bien el proyecto tiene aspectos opinables, como el establecimiento de un mecanismo presupuestario plurianual y un “piso” de financiamiento que muchos no comparten, es claro que es un avance sobre la situación vigente.
En su tratamiento en el Senado, la iniciativa en la práctica se paralizó. Dentro de la muy limitada agenda de Defensa que se ha promovido a lo largo de este gobierno, este tema ni siquiera figura en la cuenta final del Presidente Piñera, pese a que no hay otro en el plano sectorial de la misma importancia. Esta omisión sugiere que no habría iniciativa política para materializar la nueva ley, dejando el tema indefinidamente postergado y expuesto a planteamientos que bien pueden derivar a propuestas populistas. Para un gobierno que ha estado preocupado prematuramente de balances y legados, resulta curioso, por decir lo menos, que los dos proyectos emblemáticos de la Defensa, como la Estrategia de Seguridad y la sustitución de la ley del cobre, terminen literalmente durmiendo el sueño de los justos.
Ambas iniciativas indicadas fueron promovidas con el criterio de la más alta trascendencia, en virtud que permitirían cubrir y proyectar las necesidades estratégicas en materia de seguridad y defensa. La realidad y ausencia de resultados pareciera indicar que este planteamiento carecía de la convicción que el gobierno  pretendió exhibir en su oportunidad.